再議地方政府投融資體制改革與平臺公司轉(zhuǎn)型
近來，貴州省政府發(fā)展研究中心發(fā)了一篇關(guān)于貴州化債難的文字，引起了眾多人士對地方政府債務(wù)問題的熱烈關(guān)注，特別是難以找到合適的解決方案轉(zhuǎn)而尋求上級智力支持的說法，讓人莞爾。實(shí)際上，化債問題本身是與地方政府投融資體制改革息息相關(guān)的，貴州既很特殊也不特殊（專項(xiàng)債欠息、專項(xiàng)資金挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生），奢求上級政府救助是很難的，唯有“自渡”。而我一貫認(rèn)為，撇開地方政府解決問題的態(tài)度不談，專業(yè)層面最好的解決方案還在打造“政府投融資平臺公司”，推動(dòng)市場化融資+重點(diǎn)項(xiàng)目投資+產(chǎn)業(yè)孵化引導(dǎo)，“一手抓平臺、一手謀項(xiàng)目”，通過2-3年，分階段、系統(tǒng)解決問題。
一、淺談債務(wù)化解工作思路
只有可持續(xù)、才能高質(zhì)量。在地方政府和平臺公司存量債務(wù)壓力高啟而整體經(jīng)濟(jì)增長放緩、土地財(cái)政不可持續(xù)的背景下，想要短時(shí)間內(nèi)完成化債工作是不現(xiàn)實(shí)的，必然要考慮短期融資和長期發(fā)展并行，以時(shí)間換空間。
短期靠借新還舊。政府投資項(xiàng)目層面，在PPP遇冷的情況下，專項(xiàng)債、中央預(yù)算內(nèi)資金項(xiàng)目是重點(diǎn)，做好可研、小步快跑、持續(xù)申報(bào)，盡一切努力優(yōu)先“融資”。在企業(yè)自主投資層面，瞄準(zhǔn)政策貸、開發(fā)性金融工具等，把準(zhǔn)政策導(dǎo)向、提前謀劃、自求平衡，城鎮(zhèn)化、國土整治、高標(biāo)農(nóng)田、EOD、存量盤活、并購貸……，使勁渾身解數(shù)，然后，用平臺公司的“特殊功能”來合法合規(guī)的轉(zhuǎn)化和融通專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)“借新還舊”，度難關(guān)、不爆雷。
中期靠資源能源。融資化債工作跟平常老百姓欠債還錢是一樣樣的，借新還舊不行，就只能“變賣家產(chǎn)”，再不行的就要“獻(xiàn)血、賣娃”啥的了。照此邏輯，能賣地趕緊使勁賣地，商業(yè)地（房地產(chǎn)開發(fā)）賣不動(dòng)就賣工業(yè)地（產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)），招商引資（企業(yè)拍地自建）不行就搞產(chǎn)業(yè)支持（平臺公司摘地建廠房）、土地去化不行就搞人才引進(jìn)（大學(xué)生落戶），基建搞不動(dòng)就搞特許經(jīng)營（平臺公司截流），這一系列路徑是沒有問題的。以上招數(shù)都用完了，土地賣不動(dòng)、人口不增長、城市不擴(kuò)張，怎么辦？從城市建設(shè)到片區(qū)開發(fā)，再轉(zhuǎn)向廣大農(nóng)村，還可以賣自然資源（山水林田湖草砂石），最后開始賣空氣（碳匯）。這些都是合法合規(guī)的路徑，且是緊隨政策導(dǎo)向來走的，應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行（這就能部分解釋為何未來發(fā)展要以縣域?yàn)檩d體了）。
長期靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無論借新還舊，還是變賣資源，融資的核心邏輯是圍繞“預(yù)期”進(jìn)行的，預(yù)期來源于什么？來源于融回來的錢是怎么花的，還是老百姓過日子，“借錢周轉(zhuǎn)應(yīng)急”、“借錢還賭債”、“借錢買房子”、“借錢辦工廠”、“借錢供娃上學(xué)”，不同行為，不同預(yù)期，怎么情況才能借回來錢呢？最怕地方政府想著“融資回來就沒想還”、“只想融資度劫不謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，所謂“信心比黃金重要”，說的就是這個(gè)道理。所以，要投資下一代，要可持續(xù)發(fā)展，要搞產(chǎn)業(yè)升級，要做產(chǎn)業(yè)孵化和支持創(chuàng)新。融資只是解決長短期收支不平衡問題，而解決不了“全周期平衡”的問題，只有賺了錢才能化債，這是硬道理。
有些地方政府選擇躺平做短期，稍想有作為的領(lǐng)導(dǎo)就會做中期，優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)長中短期結(jié)合，各地不盡相同，只能各顯其能。
二、再議政府平臺公司轉(zhuǎn)型
可持續(xù)方能高質(zhì)量。財(cái)政收入增長放緩甚至銳減的情況下，誰來支撐項(xiàng)目融資？誰來推動(dòng)基建項(xiàng)目落地？誰來提供產(chǎn)業(yè)支持？誰來“變現(xiàn)”資金？從2014年43號文開始，平臺公司一直都是當(dāng)仁不讓的。梳理過去15年，可略窺接下來3年的轉(zhuǎn)型方向：
2008－2014：BT周期，平臺公司剛起步盛行。特點(diǎn)是從工程墊資轉(zhuǎn)向城投代建融資。對地方政府的貢獻(xiàn)是“融資主體”，背靠地方政府信用做個(gè)“殼”，由此形成大量“隱性債務(wù)”。
2015－2018：PPP周期，43號文之后的第一輪市場化轉(zhuǎn)型。這一階段主要任務(wù)是債務(wù)剝離和資產(chǎn)注入，各平臺公司在放飛自我、各求生路，同時(shí)在“背靠市長”和“面向市場”中搖擺不定。對地方政府的貢獻(xiàn)主要在于做ppp的社會資本方，滿足了地方政府項(xiàng)目落地和融資續(xù)命的部分訴求（譬如棚改、百城提質(zhì)等），真正把業(yè)務(wù)經(jīng)營主體做實(shí)的很少。
2019－2022：專項(xiàng)債周期，探索回歸功能性融資，這是第二輪。主要工作是專項(xiàng)債融資、項(xiàng)目代建、評級發(fā)債、拍地+買政府資產(chǎn)。對地方政府的貢獻(xiàn)主要在于“增加財(cái)政收入”，平臺公司回歸“融資屬性”。當(dāng)然，2021年開始，就有好些地方已經(jīng)提前啟動(dòng)了。
2023－：項(xiàng)目貸周期，走向自主投融資+高質(zhì)量發(fā)展？特點(diǎn)是推動(dòng)投資自平衡項(xiàng)目落地和打造核心業(yè)務(wù)鏈打造，平臺公司對地方政府的貢獻(xiàn)主要在于市場化融資、重點(diǎn)項(xiàng)目投資、產(chǎn)業(yè)孵化與引導(dǎo)，做實(shí)主體、做好運(yùn)營，開啟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，真正打造成“第二財(cái)政”。
三、探討新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展
2023年開始的又一個(gè)3年，又將進(jìn)入投資拉動(dòng)周期，國家想要給地方“放水”，可是地方政府不只是接不住、更會接不好。歸根到底，平臺公司仍然在履行著“單一融資”功能，真正的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展并沒有被重視。
一是摸家底、測空間、定目標(biāo)。以“全方位、全空間、全要素”思想，梳理新建項(xiàng)目、存量資產(chǎn)、資源能源、特許經(jīng)營，形成“資源清單、資產(chǎn)清單、項(xiàng)目清單”，在此基礎(chǔ)上，量化預(yù)測市場容量和發(fā)展空間，評估平臺公司介入的可能性與可行性，并制定分塊業(yè)務(wù)的具體目標(biāo)，指導(dǎo)地方政府國有企業(yè)和平臺公司的改革重組。
二是謀項(xiàng)目、理模式、定路徑。研究存量項(xiàng)目、謀劃新項(xiàng)目（略過不表），明確不同項(xiàng)目模式和投融資主體下平臺公司的參與角色與方式，并根據(jù)具體目標(biāo)來確定經(jīng)營模式、運(yùn)作路徑。這里面，模式和路徑的設(shè)計(jì)是重中之重，既是“一手抓平臺、一手謀項(xiàng)目”，就一定要搞清楚平臺公司各級經(jīng)營主體（圍繞基建、運(yùn)營、園區(qū)三條核心業(yè)務(wù)鏈打造的經(jīng)營主體）與每個(gè)項(xiàng)目各個(gè)具體環(huán)節(jié)（規(guī)劃、開發(fā)、咨詢、設(shè)計(jì)、融資、投資、材料供應(yīng)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、管理、服務(wù)）的關(guān)系，輕重分離、功能性與盈利性并重，穩(wěn)妥落實(shí)平臺公司的主體經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、收入、利潤，以及重點(diǎn)任務(wù)指標(biāo)等。
三是編規(guī)劃、落責(zé)任、要支持。做實(shí)平臺公司業(yè)務(wù)規(guī)劃，針對不同的分項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任分解（簽訂目標(biāo)責(zé)任狀），并把指標(biāo)層層落實(shí)到二三級公司層面。地方政府的全力支持是最重要的，別忘了要支持，一定要搞清楚平臺公司最需要爭取什么，懂得地方政府在現(xiàn)行條件下能給什么（盡量多爭取紅頭）。
小總結(jié)一：
我們把平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展問題放置在地方政府投融資體制改革中來討論，也就是說，平臺公司的事，不是企業(yè)的事，必須是政府的事，不然搞不成。往上說，地方政府在對待投融資體制改革上，大體也分三類：
第一類躺平等救助，一門心思發(fā)債，不擇手段融資，能撐一天是一天，一任留給下一任；第二類躺不平要業(yè)績，在任期內(nèi)必須有所作為的，先賣資源續(xù)命后謀求發(fā)展，我們看到的多數(shù)是這種，最終會快速推動(dòng)兩級分化，也許會驅(qū)動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化中的五類縣城快速成型；第三類是有情懷想作為的，短期+中期+長期一起做，從招商到孵化，從引進(jìn)國企到平臺帶動(dòng)，先產(chǎn)業(yè)后基建，融資－項(xiàng)目－產(chǎn)業(yè)一起抓，這個(gè)很難做，但，總有優(yōu)秀的地方領(lǐng)導(dǎo)在努力（請對號入座哈）。
小總結(jié)二：
貴州化債如此之難，省政府發(fā)展研究中心的發(fā)文，表明只有一條出路，即向上要支持，可是文中描述的是“智力支持”，那么，這個(gè)僅能稱得上“文字”的文章，代表的是省政府非正式意見，還是所謂地方智庫自身觀點(diǎn)？
許多朋友認(rèn)為，這是省政府向上要支持。雖然不了解實(shí)際情況，也不知道這個(gè)發(fā)文是否經(jīng)政府審查，但我個(gè)人不太認(rèn)同這個(gè)事情。事情本身不多做評論，目前看，貴州的問題可能更多是基層心態(tài)上，躺平居然是多數(shù)想法，這個(gè)很可怕。
小總結(jié)三：
若貴州真無法過關(guān)，中央是否會伸手救助？
觀點(diǎn)一：不救助。中央三令五申，誰的孩子誰抱走。這個(gè)不太現(xiàn)實(shí)，中央就是不救助也會時(shí)不時(shí)支持，不直接給錢也會間接放水。
觀點(diǎn)二：救助。中央把債務(wù)全認(rèn)了，然后追責(zé)，再然后各省重新開始。這個(gè)似乎不太可能，全國債務(wù)率高的省份，還有其他好些個(gè)地方，不可能全部搞得定。
觀點(diǎn)三：中央把地方債務(wù)上劃，以此作為中央對地方的債權(quán)，以不良資產(chǎn)處理的思路來操作。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，發(fā)達(dá)地區(qū)搞人頭、落后地區(qū)搞資源、科技創(chuàng)新靠中央，各司其職、差異化發(fā)展。在分稅制改革30年后，也許這是可行之道，一輪創(chuàng)新么？
