版權(quán)聲明：本文來源于公眾號(hào)“建緯律師”，作者朱樹英 德慧，版權(quán)歸作者所有，如有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。
建筑業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，中國(guó)的工程建筑行業(yè)經(jīng)過近年來的發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了規(guī)模較大、水平較高的層次。1979年中國(guó)承包商正式登上國(guó)際舞臺(tái)，40余年間中國(guó)對(duì)外工程承包從星星之火到燎原之勢(shì)。在此過程中我國(guó)建設(shè)工程發(fā)承包模式經(jīng)歷了三次更迭歷程，分別為傳統(tǒng)的施工總承包、工程總承包（設(shè)計(jì)—（采購(gòu)）—施工一體化）、建設(shè)總承包模式（投融資—設(shè)計(jì)—（采購(gòu)）—施工—運(yùn)營(yíng)一體化）。目前我國(guó)建筑業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵期，三次更迭歷程中“投建營(yíng)一體化”的建設(shè)總承包模式是目前承包模式升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要抓手。
本文通過比較我國(guó)建設(shè)工程發(fā)承包三種模式的起源、基本特點(diǎn)及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的地位和作用、配套的法律服務(wù)，以更全面清晰地理解“十四五”時(shí)期建設(shè)總承包模式應(yīng)時(shí)而生及其發(fā)展。
一、我國(guó)工程組織實(shí)施的三種總承包模式
通過對(duì)三種發(fā)承包模式的概念解讀、發(fā)展沿革和立法制定，理解每一種模式的基本特點(diǎn)和適用場(chǎng)景，同時(shí)更好地把握我國(guó)國(guó)家政策的時(shí)代脈象。
（一）施工總承包
1. 概念
1957年國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)Fédération lnternationale Des lngénieurs-Conseils（下稱FIDIC）出版了《土木工程施工合同條件》俗稱“紅皮書”。在紅皮書里對(duì)DBB模式進(jìn)行了詳細(xì)的說明，即設(shè)計(jì)Design、招標(biāo)Bid、施工Build三個(gè)階段分立的發(fā)承包方式，因其形成業(yè)主方/咨詢機(jī)構(gòu)/承包方三足鼎立狀，也稱其為三角模式。
1987年6月我國(guó)國(guó)務(wù)院召開全國(guó)施工工作會(huì)議，推廣基于FIDIC合同承包模式的“魯布革經(jīng)驗(yàn)”，之后我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)所采用的施工合同文本基本脫胎于FIDIC紅皮書的合同條件。因此可以說我國(guó)傳統(tǒng)按設(shè)計(jì)圖紙實(shí)施的單一施工總承包模式借鑒的就是國(guó)際工程的紅皮書DBB模式。
施工總承包作為施工和設(shè)計(jì)相分離的承包模式，是我國(guó)總承包模式的1.0版。相較于FIDIC紅皮書的DBB模式，我國(guó)采用的施工總承包模式具體指發(fā)包單位將建筑工程的施工任務(wù)（包括土建施工和有關(guān)設(shè)備、設(shè)施安裝調(diào)試的施工任務(wù)），全部發(fā)包給一家具備相應(yīng)的施工總承包資質(zhì)的承包單位，由該承包單位對(duì)工程施工的全過程向發(fā)包單位負(fù)責(zé)，直至工程竣工，向發(fā)包單位交付經(jīng)過驗(yàn)收符合設(shè)計(jì)要求的建筑工程的承包方式。
2. 發(fā)展沿革和立法制定
隨著國(guó)際工程市場(chǎng)的發(fā)展，F(xiàn)IDIC合同版本在不斷地完善，自1957年發(fā)布第一版“紅皮書”以來，F(xiàn)IDIC協(xié)會(huì)先后發(fā)布了5個(gè)版本的施工合同文本。1969年，“紅皮書”第二版，增加疏浚和填筑工程專用條件；1977年與歐洲國(guó)際建筑聯(lián)合會(huì)(FIEC)共同出版第三版“紅皮書”。1999年出版《施工合同條件》即被廣泛采用的“新紅皮書”。2017年，發(fā)布“新紅皮書”的第二版《施工合同條件》。FIDIC合同越來越重視程序的嚴(yán)謹(jǐn)性、完整性以及合同雙方遵守程序的對(duì)稱性，且合同編排結(jié)構(gòu)更加邏輯化，語(yǔ)言更簡(jiǎn)明。
同時(shí)我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（原建設(shè)部）與國(guó)家工商行政管理總局（原國(guó)家工商行政管理局）自1991年起陸續(xù)發(fā)布了1991版、1999版、2013版、2017版等四個(gè)版本《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》。筆者朱樹英與這先后四版的施工合同示范文本的起草、修訂工作結(jié)下不解之緣。
1988年6月，原建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局合作，按國(guó)務(wù)院關(guān)于制定行業(yè)通用示范合同文本的要求，由原建設(shè)部施工行業(yè)主管司負(fù)責(zé)起草我國(guó)第一版用于施工總承包的建設(shè)工程施工合同示范文本。由于筆者朱樹英當(dāng)時(shí)正負(fù)責(zé)企業(yè)的合同管理工作，又是企業(yè)律師，原建設(shè)部出面向筆者朱樹英所在單位的上級(jí)原上海建工局調(diào)用朱樹英參加起草工作。原建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)明確要求借鑒當(dāng)時(shí)1986版FIDIC合同的紅皮書即施工總承包合同條件，制定我國(guó)自己的用于施工總承包的合同示范文本。參與這項(xiàng)起草任務(wù)使筆者朱樹英在兩年時(shí)間內(nèi)全過程參加了該文本的起草、討論及定稿工作。
1991年3月31日，原國(guó)家建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局共同發(fā)布第一版《建設(shè)工程施工合同（示范文本）（GF-1991-0201）》。
1998年10月，住建部修改、制定第二版即1999版《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》，當(dāng)時(shí)筆者朱樹英已擔(dān)任上海市建緯律師事務(wù)所主任，仍被邀請(qǐng)參加第二版施工合同示范文本的修訂工作。與首版相比，第二版文本有47條177款89目，合同體例也發(fā)生了較大變化，由原來的合同條件和協(xié)議條款兩部分變?yōu)閰f(xié)議書、通用條款、專用條款三個(gè)組成部分。
此后，建緯律師事務(wù)所受住建部建筑市場(chǎng)監(jiān)管司委托，于2003年完成了《建設(shè)工程施工專業(yè)分包合同》和《建設(shè)工程施工勞務(wù)分包合同》示范文本的編制。
2011年，住建部根據(jù)法律、法規(guī)的變化，決定修訂1999版施工合同示范文本。2012年1月，筆者朱樹英受住建部建筑市場(chǎng)司委托，擔(dān)任住建部和國(guó)家工商管理總局聯(lián)合組建的《2013版建設(shè)工程施工合同（示范文本）》修訂課題組負(fù)責(zé)人，課題組成員由建緯律師事務(wù)所的專業(yè)律師組成。課題組經(jīng)過連續(xù)14個(gè)月的工作，召開了多次各個(gè)范圍的調(diào)研會(huì)、座談會(huì)、征求意見會(huì)和專家論證會(huì)，完成了示范文本的初稿并經(jīng)過住建部網(wǎng)站對(duì)全社會(huì)公示征求意見和建議。與此同時(shí)，課題組還配套撰寫了約75萬(wàn)字的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)(GF-2013-0201)使用指南》，供全行業(yè)和施工企業(yè)配套學(xué)習(xí)。
與第二版施工合同相比，2013版施工合同最大的特點(diǎn)是適應(yīng)了國(guó)際慣例，在缺陷責(zé)任期、保修條款、擔(dān)保條款、變更條款、總價(jià)合同中的支付分解表?xiàng)l款、商定或確定條款和爭(zhēng)議評(píng)審條款等方面借鑒了FIDIC《施工合同條件》（紅皮書）的經(jīng)典條款，融合了國(guó)際上主流的工程管理實(shí)踐，體現(xiàn)了我國(guó)建筑施工行業(yè)“走出去”的大趨勢(shì)。
2016年末，筆者朱樹英再次擔(dān)任2017版施工合同示范文本修訂工作負(fù)責(zé)人，帶領(lǐng)建緯律師事務(wù)所完成又一次修訂工作。課題組同樣配套撰寫了69萬(wàn)字的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)(GF-2017-0201)使用指南》。
2017年9月22日，住建部和工商總局發(fā)布了最新的《建設(shè)工程施工合同（示范文本）（GF-2017-0201）》，該文本有20條117款202目，自2017年10月1日起執(zhí)行。
此后，筆者朱樹英作為參與起草、修改工作的專家接受主管部門的安排進(jìn)行宣貫講課。通過宣貫講課讓廣大建設(shè)單位和施工企業(yè)熟知《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》，并在日后的市場(chǎng)交易中逐漸使用，建設(shè)單位和施工企業(yè)要遵循施工合同示范文本的規(guī)定進(jìn)行交易，久而久之形成習(xí)慣，也就逐漸演變成了我國(guó)建筑施工行業(yè)的交易習(xí)慣。
（二）工程總承包
1. 概念
工程總承包根據(jù)業(yè)主方的管理需求、項(xiàng)目組成特點(diǎn)以及項(xiàng)目的實(shí)施特點(diǎn)等，表現(xiàn)為多種形式。2017年12月FIDIC在倫敦舉辦的國(guó)際用戶會(huì)議上正式發(fā)布了1999版系列合同條件中三本的第二版。分別是：《施工合同條件》（Conditions of Contract for Construction）（紅皮書）、《生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計(jì)－建造合同條件》（Conditions of Contract for Plant and Design-Build）（黃皮書）和《設(shè)計(jì)－采購(gòu)－施工與交鑰匙項(xiàng)目合同條件》（Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects）（銀皮書）。2017年版本的FIDIC包含工程總承包最基本兩種形式，分別是銀皮書EPC模式和黃皮書DB模式。
在我國(guó)工程總承包是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式，這是國(guó)內(nèi)總承包模式的2.0版。
在該模式下，業(yè)主方同工程承包商簽署合同，將項(xiàng)目采購(gòu)、設(shè)計(jì)、施工等工作，全部交由總承包商負(fù)責(zé)，即所謂“總包負(fù)總責(zé)”。業(yè)主只需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體把控，設(shè)計(jì)和采購(gòu)等工作交給承包方后，總承包企業(yè)需向業(yè)主提供項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)等服務(wù)，對(duì)工程的質(zhì)量、工程周期進(jìn)行管理，承包方推動(dòng)各項(xiàng)工作有序開展，各環(huán)節(jié)有統(tǒng)一的組織、協(xié)調(diào)，由專業(yè)人員完成各項(xiàng)工作。
從施工企業(yè)的發(fā)展角度來看，工程總承包模式突破了傳統(tǒng)設(shè)計(jì)施工分離模式的局限性,解決了設(shè)計(jì)單位和施工單位各司其事,發(fā)包人需多頭協(xié)調(diào),以及難以有效把控項(xiàng)目投資和工期等問題。工程建設(shè)組織模式由“施工總承包”向“工程總承包”轉(zhuǎn)變是行業(yè)升級(jí)發(fā)展的必然選擇，工程總承包模式代表著施工企業(yè)未來全新的發(fā)展方向與市場(chǎng)前景。
2. 發(fā)展沿革和立法制定
自二十世紀(jì)七十年代末國(guó)際工程市場(chǎng)開始流行工程總承包模式。早在1984年我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》首次明確提出推行工程總承包，由此在我國(guó)開啟了其萌芽、發(fā)展之路。由設(shè)計(jì)和施工對(duì)設(shè)計(jì)領(lǐng)域和施工領(lǐng)域分別負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)工程建設(shè)模式，使得設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)。設(shè)計(jì)與施工協(xié)調(diào)工作量大，管理成本高，責(zé)任主體多權(quán)責(zé)不夠明晰，容易推諉扯皮，造成工期拖延、造價(jià)突破等問題。工程總承包制可以有效解決上述問題，因此推廣工程總承包模式正逢其時(shí)。
我國(guó)工程總承包的相關(guān)立法制訂比較長(zhǎng)的歷程。1998年3月1日《建筑法》生效，以法律的形式規(guī)定提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，但該法律僅提出了工程總承包的基本雛形，沒有相應(yīng)配套的法律法規(guī)促進(jìn)其實(shí)施。2003年生效的《建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》通過指導(dǎo)意見的方式對(duì)工程總承包的多種模式、概念、組成方式等對(duì)工程總承包的框架進(jìn)行了規(guī)定，但仍不夠具體、細(xì)化，缺少操作性，仍然沒有法律法規(guī)配套執(zhí)行。
2017年5月4日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》于2018年1月1日起實(shí)施，規(guī)定了工程總承包的實(shí)施準(zhǔn)則及標(biāo)準(zhǔn)要求。2018年3月筆者朱樹英作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場(chǎng)監(jiān)管司的法律顧問、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)建房委主任組建了《完善工程組織實(shí)施方式研究》課題組，帶領(lǐng)建緯律師先后完成了工程總承包相關(guān)制度的起草、制定工作，包括住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2020年3月1日施行的《房屋建筑和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》及2021年1月1日起執(zhí)行的配套《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)》。該管理辦法對(duì)工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包和承包以及工程總承包項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)作出了明確、細(xì)化的規(guī)定，對(duì)工程總承包推廣具有較強(qiáng)的規(guī)范作用。管理辦法第九條明確推薦使用住建部工程總承包示范文本?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）也為我國(guó)當(dāng)前工程總承包實(shí)踐中普遍采用的合同文本。
（三）具有中國(guó)特色的建設(shè)總承包
1. 宏觀概念與具體實(shí)踐
中國(guó)特色的建設(shè)總承包模式是一種新型的項(xiàng)目發(fā)包模式，廣義上的建設(shè)總承包是指參與到投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)其中兩個(gè)以上環(huán)節(jié)的各種發(fā)包方式；而嚴(yán)格意義上的建設(shè)總承包是指項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)均由同一主體實(shí)施的項(xiàng)目實(shí)施模式，該模式是進(jìn)一步完善我國(guó)工程組織實(shí)施方式、符合中國(guó)國(guó)情和特色的3.0版新總承包模式。
建設(shè)總承包模式是投融建營(yíng)一體化全生命周期管理理念的體現(xiàn)，旨在由投資方對(duì)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而優(yōu)化項(xiàng)目產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。建設(shè)總承包模式是我國(guó)在探尋海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展道路的過程中衍生出的一種新型工程管理模式，很多建筑類企業(yè)很早開始就在探索投建營(yíng)一體化的模式，如中交集團(tuán)、中國(guó)港灣、中國(guó)電建集團(tuán)等等，其中中國(guó)港灣在海外已經(jīng)開展了多個(gè)“投建營(yíng)一體化”的項(xiàng)目。
結(jié)合實(shí)踐，我國(guó)建設(shè)總承包模式的落地方式一般采用工程總承包復(fù)合模式，即工程總承包模式基礎(chǔ)上復(fù)合其他要素所衍生的建設(shè)模式，如融資、運(yùn)營(yíng)、管理等要素，具體落地方式如下：
① F+EPC
F＋EPC模式即融資+EPC，F(xiàn)指融資投資。F+EPC模式的具體內(nèi)容：由項(xiàng)目業(yè)主方通過招標(biāo)方式選定工程承包方，由工程承包方為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動(dòng)項(xiàng)目，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，業(yè)主方按照合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用。
中國(guó)港灣工程有限公司與伊朗Tablis市政下屬公司Kish Investment Tirajeh 在德黑蘭簽署了伊朗Tirajeh城市綜合體項(xiàng)目即采用EPC+F合同（中伊兩國(guó)融資協(xié)議項(xiàng)下融資），該合同金額約1.18億歐元。
② EPC+O
EPC+O運(yùn)作模式是在EPC運(yùn)作模式中衍生而來的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，O（operate）是指招商運(yùn)營(yíng)服務(wù)。具體來說是在傳統(tǒng)的EPC運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上加入了運(yùn)營(yíng)的相關(guān)功能，即發(fā)包人將建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等工程建設(shè)的全部任務(wù)發(fā)包給一個(gè)具備相應(yīng)資質(zhì)條件的總承包人，并且將建設(shè)期后的運(yùn)營(yíng)管理也一并發(fā)包給總承包人，由該總承包人對(duì)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全過程向發(fā)包人負(fù)責(zé)，直至運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后再交付給發(fā)包人的運(yùn)作模式，是工程總承包模式向后端運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)延伸的表現(xiàn)形式。
該模式起初更多適用于環(huán)保領(lǐng)域，如《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)）要求“鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)”、《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕30號(hào)）、《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕26號(hào)）中均提到了要在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵(lì)發(fā)展包括調(diào)試運(yùn)行、維護(hù)管理在內(nèi)的環(huán)保服務(wù)總承包。之后國(guó)家政策逐漸鼓勵(lì)將該種模式逐漸應(yīng)用于環(huán)保以外的更多行業(yè)領(lǐng)域，從實(shí)踐來看，目前也有越來越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共設(shè)施項(xiàng)目嘗試以該種模式實(shí)施。
③ F+EPC+O
F+EPC+O為融資+EPC+運(yùn)營(yíng)，由承包商提供融資并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的交鑰匙模式，為最嚴(yán)格意義上的投資融一體化建設(shè)總承包模式。該模式下可拆解為F+EPC、EPC+O的模式。
湖北省電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院承擔(dān)的孟加拉諾瓦布甘杰100MW重油電站項(xiàng)目，為以F＋EPC＋O形式承接的國(guó)際工程。借助國(guó)際銀行間的融資平臺(tái)獲得第三國(guó)的低成本長(zhǎng)期出口買方信貸，通過工程總承包及四年運(yùn)營(yíng)的商業(yè)服務(wù)模式的競(jìng)標(biāo)取得該項(xiàng)目，項(xiàng)目投資1.25億美元。
④ PPP+EPC
PPP為Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，目前我國(guó)稱為政府與社會(huì)資本合作。
PPP+EPC不是PPP的一種具體模式，而是在PPP項(xiàng)目中采用EPC總承包模式進(jìn)行建設(shè)，其中PPP為投融資模式，EPC為承發(fā)包模式，在建設(shè)工程部分上采用EPC模式的組合。
杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP+EPC項(xiàng)目是以電建路橋公司為牽頭方，結(jié)合電建集團(tuán)華東院、蘇交科、中證基金等單位組成聯(lián)合體，與杭州大江東投資發(fā)展有限公司共同組建PPP+EPC項(xiàng)目公司，對(duì)杭州市大江東十一個(gè)市政子項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)及移交，項(xiàng)目總投資約142.58億元。
⑤ 投資人+EPC
“投資人+EPC”模式又稱“股權(quán)合作型EPC”模式，一般被認(rèn)為是EPC+F模式的衍生變種，主要是指項(xiàng)目承接主體（通常為EPC總承包方）與項(xiàng)目業(yè)主共同成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在承接主體協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，取得EPC工程，進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，并獲得投資收益。該模式因其表征體現(xiàn)為企+企的合作，規(guī)避了政府直接融資負(fù)債的限制而逐漸流行。該模式受到有融資能力的建筑企業(yè)，尤其是央企的青睞，在其與地方國(guó)企平臺(tái)公司的合作時(shí)被大量運(yùn)用。
國(guó)內(nèi)“投資人+EPC”典型項(xiàng)目例如：總投資280億南京市六合區(qū)龍袍新城“四新”建設(shè)項(xiàng)目，合作內(nèi)容包含建筑物、公路、幼兒園等配套設(shè)施；總投資220億的張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項(xiàng)目，合作內(nèi)容包含棚戶區(qū)改造、商業(yè)設(shè)施、學(xué)校搬遷、森林公園建設(shè)等。
2. 新時(shí)代的發(fā)展背景和市場(chǎng)需要
建設(shè)總承包模式的產(chǎn)生有獨(dú)特的發(fā)展背景，“中國(guó)建造”走向世界推動(dòng)了該模式的創(chuàng)新，市場(chǎng)各方主體的利益需求同時(shí)助力建設(shè)總承包駛上發(fā)展的“高速公路”。
（1）海外工程開啟投建營(yíng)一體的產(chǎn)生。自2013年中國(guó)“一帶一路”倡議的提出，我國(guó)建筑業(yè)中的大型央企、國(guó)企紛紛走出國(guó)門，參與到國(guó)際承包市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，經(jīng)歷了從無到有、快速發(fā)展的階段。在“一帶一路”沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)擷取了一大波紅利。由于“一帶一路”項(xiàng)目各東道國(guó)的財(cái)政能力不足，需要建設(shè)單位通過參與投資，分擔(dān)投資壓力或提供融資擔(dān)保等方式完成項(xiàng)目融資，我國(guó)多數(shù)大型央企和國(guó)企積極應(yīng)對(duì)，不斷探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑，參與到投建營(yíng)一體化業(yè)務(wù)的實(shí)踐中，成為我國(guó)境外基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力軍。
（2）伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市更新的項(xiàng)目融資需求。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來了對(duì)交通、市政、水務(wù)、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需求，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求急劇增加。如F+EPC+O、F+EPC、投資人+EPC、PPP+EPC等建設(shè)總承包的具體落地形式應(yīng)運(yùn)而生，有效緩解了項(xiàng)目融資壓力，既合理利用了社會(huì)資源，又引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使業(yè)主方得到更具社會(huì)化、專業(yè)化和商業(yè)化的服務(wù)。
（3) 建筑工程市場(chǎng)升級(jí)發(fā)展的要求。傳統(tǒng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)激烈，行業(yè)收益大幅下滑。市場(chǎng)高度聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)際工程承包模式急速升級(jí)迭代，工程項(xiàng)目從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向商業(yè)主導(dǎo)，從單純的施工承包向投資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)等一體化方向發(fā)展，如F+EPC+O、PPP+EPC、投資人+EPC等模式的推廣和適用將提供投融資、運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)并入承包方的業(yè)務(wù)鏈條和利益增長(zhǎng)點(diǎn)中，建設(shè)總承包拉動(dòng)工程承包逐漸走向舞臺(tái)中央，促使企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，高投入、高產(chǎn)出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投建營(yíng)一體化成為必然選擇。建工企業(yè)不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)型，以投融為核心的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織方式和發(fā)展戰(zhàn)略正在變革，建工業(yè)新型化逐步興起，建工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正加快優(yōu)化升級(jí)。大多數(shù)省級(jí)建工集團(tuán)積極適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)變化，主動(dòng)契合地方發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，由單一股東吸收社會(huì)資本變?yōu)槎喾匠止?。另一方面，傳統(tǒng)施工集團(tuán)開始以施工業(yè)務(wù)為載體延伸企業(yè)價(jià)值鏈，努力拓展產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，積極以投融資手段拉動(dòng)工程承包，探索新的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式。
二、比較三種總承包模式的基本特點(diǎn)及異同
（一）施工總承包與工程總承包
1.承包范圍和適用范圍
施工總承包與工程總承包主要區(qū)別有：承包范圍；工程設(shè)計(jì)和施工相分離/融合；承包商主要義務(wù)是按“圖”/“約”施工。
施工的承包商按照業(yè)主已經(jīng)完成的施工圖紙和招標(biāo)圖紙進(jìn)行施工，保證建筑物和構(gòu)筑物的工程質(zhì)量合格，達(dá)到國(guó)家強(qiáng)制性的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。施工總承包模式最重要的特征為設(shè)計(jì)和施工環(huán)節(jié)相分離。有別于施工總承包模式，工程總承包模式中的承包商，即工程總承包單位，具體承擔(dān)并負(fù)責(zé)項(xiàng)目全流程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工工作，即所謂“總包負(fù)總責(zé)”。承包商不再按“圖”施工，而是按“約”施工，即在承包范圍內(nèi)根據(jù)自行編制的施工圖紙進(jìn)行施工。換言之，除了在安全性、結(jié)構(gòu)性、耐久性、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面滿足國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)之外，工程總承包模式下的承包商還需承擔(dān)實(shí)現(xiàn)發(fā)包人合同預(yù)期目的的合同責(zé)任（國(guó)際工程稱為Fit For Purpose，簡(jiǎn)稱FFP）。
施工總承包中設(shè)計(jì)與施工相分離，設(shè)計(jì)、施工部分分別進(jìn)行招標(biāo)，業(yè)主方在設(shè)計(jì)工作完成后才進(jìn)行施工部分的招標(biāo)/發(fā)包，這也導(dǎo)致整體的建設(shè)周期變長(zhǎng)；而工程總承包為設(shè)計(jì)施工相融合的發(fā)包方式。對(duì)于業(yè)主方而言一般實(shí)施的工程總承包模式僅做一次招標(biāo)工作，這樣可以很好地避免傳統(tǒng)模式多次招標(biāo)。工程總承包需要對(duì)工程項(xiàng)目的前期進(jìn)行可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)（包括各項(xiàng)目、各專業(yè)）、委托施工監(jiān)理、辦理工程竣工驗(yàn)收手續(xù)，提交各項(xiàng)工程資料，最后交鑰匙給業(yè)主等全過程進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。
在適用范圍上，施工總承包模式適用于承包商按照業(yè)主提供的設(shè)計(jì)進(jìn)行施工的項(xiàng)目，廣泛適用于傳統(tǒng)類型的土建、房屋和基礎(chǔ)設(shè)施；而銀皮書對(duì)應(yīng)的EPC模式適用于采用設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工的交鑰匙模式的工廠、基礎(chǔ)設(shè)施或類似工程，如大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、廠房以及工業(yè)綜合體；黃皮書對(duì)應(yīng)的DB模式則適用于傳統(tǒng)的生產(chǎn)設(shè)備較多的項(xiàng)目，如能源、供水、污水處理、廠房和工業(yè)綜合體等。
2. 資質(zhì)要求
施工總承包模式下，承包方僅負(fù)責(zé)施工，需具備施工資質(zhì)；根據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十條規(guī)定：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績(jī)。”因此，在工程總承包模式下，承包方需具備設(shè)計(jì)施工雙資質(zhì)或由設(shè)計(jì)、施工單位組成聯(lián)合體。同時(shí)，由于工程總承包模式下各環(huán)節(jié)深度交叉，這必然要求承包方具有效率協(xié)調(diào)、全面性統(tǒng)籌的管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。
3. 計(jì)價(jià)方式
FIDIC紅皮書對(duì)應(yīng)的施工總承包模式為單價(jià)合同，采用計(jì)量支付的支付條款，根據(jù)對(duì)工程量的核定按時(shí)調(diào)整合同價(jià)格并進(jìn)行清算。
FIDIC銀皮書EPC模式和黃皮書DB模式的承包模式則采取總價(jià)合同的計(jì)算方式，根據(jù)支付計(jì)劃表，按照約定的永久工程主要工程量或者約定的里程碑分期支付。在黃皮書DB模式中，除了總價(jià)合同之外，出現(xiàn)分布分項(xiàng)或者有特殊要求的情形時(shí)，雙方可以約定采用其他的價(jià)格形式。
4. 風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)
FIDIC在其《采購(gòu)程序指南》（Procurement Procedures Guide）中指出，工程項(xiàng)目中的任何風(fēng)險(xiǎn)必須分配給業(yè)主或承包商，而不能“讓風(fēng)險(xiǎn)懸在空中”。
FIDIC紅皮書DBB模式中的承包商僅承擔(dān)施工風(fēng)險(xiǎn)，而設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)深度不足、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、工程量變更與不可預(yù)見的物質(zhì)條件或例外事件帶來的風(fēng)險(xiǎn)，均由業(yè)主自行承擔(dān)。這與我國(guó)傳統(tǒng)的施工總承包方式下風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)模式相同，承包商僅承擔(dān)施工風(fēng)險(xiǎn)。該模式項(xiàng)下，業(yè)主方不僅需要管理設(shè)計(jì)方、施工方和監(jiān)理方，還要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，對(duì)業(yè)主專業(yè)化能力要求較高。
FIDIC黃皮書DB工程總承包模式下，業(yè)主承擔(dān)不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)和例外事件的風(fēng)險(xiǎn)，承包商承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工程量變化的風(fēng)險(xiǎn)以及“滿足合同規(guī)定的工程預(yù)期目的”的風(fēng)險(xiǎn);在FIDIC銀皮書EPC工程總承包中，除雙方特別的約定情形外，業(yè)主僅承擔(dān)例外事件的風(fēng)險(xiǎn)，承包商承擔(dān)其余一切風(fēng)險(xiǎn)。從紅皮書、黃皮書到銀皮書，三種承包模式的風(fēng)險(xiǎn)分配呈現(xiàn)出承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不斷遞增的規(guī)律。在我國(guó)工程總承包模式下，設(shè)計(jì)單位和施工單位可以組成聯(lián)合體招標(biāo)，根據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十條規(guī)定：“聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。”
（二）工程總承包與建設(shè)總承包
1. 生命周期涵蓋與承包范圍
建設(shè)總承包模式下承包方企業(yè)將項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段、環(huán)節(jié)和功能集于一體，采用建筑產(chǎn)品“全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈”方式進(jìn)行組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理的項(xiàng)目運(yùn)作模式。相較于工程總承包模式，建設(shè)總承包模式下拓展和延伸了業(yè)務(wù)鏈條，將項(xiàng)目的運(yùn)作范圍向前拓展到項(xiàng)目的開發(fā)和投融資環(huán)節(jié)，向后拓展到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)環(huán)節(jié)。
2. 承包方能力
建設(shè)總承包模式下承包方存在著除工程總承包合同項(xiàng)下的義務(wù)外，需承擔(dān)融資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等義務(wù)，這對(duì)承包方的專業(yè)性、統(tǒng)籌管理能力要求更高。這不僅要求施工企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)管理方式，而且建筑企業(yè)的組織架構(gòu)、管理模式和公司戰(zhàn)略都面臨新的變革，即原先基于勞動(dòng)力等要素成本驅(qū)動(dòng)的經(jīng)營(yíng)管理方式難以為繼，需要轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)創(chuàng)新、集約管理、流程再造等新動(dòng)力，這就要求建筑業(yè)要實(shí)現(xiàn)向要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。
3. 風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)
（1）工程總承包模式的風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)
A.EPC-FIDIC合同體系中的銀皮書
在銀皮書中，EPC項(xiàng)目的最終價(jià)格和工期具有更大程度的確定性,除雙方特別的約定情形外，業(yè)主僅承擔(dān)例外事件的風(fēng)險(xiǎn)。在這種模式下雇主風(fēng)險(xiǎn)最小化，相應(yīng)承包方需承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。按照FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同條件，由于EPC合同采用固定總價(jià)合同，只有在發(fā)生及其特殊風(fēng)險(xiǎn)的情況下，合同價(jià)可調(diào)整。同時(shí)根據(jù)2017版銀皮書第5.1款即規(guī)定：“承包商應(yīng)被視為，在基準(zhǔn)日期前已仔細(xì)審查了雇主要求(包括設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算，如果有) 。承包商應(yīng)負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)，并在除合同列明雇主應(yīng)負(fù)責(zé)的部分外，對(duì)雇主要求(包括設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算)的正確性負(fù)責(zé)?！币虼?，在EPC模式下，業(yè)主的過失風(fēng)險(xiǎn)也需要總承包商承擔(dān)，包括合同文件中存在的錯(cuò)誤、遺漏或者不一致的風(fēng)險(xiǎn)，總承包商需要對(duì)合同文件的準(zhǔn)確性和充分性負(fù)責(zé)。
B.DB-FIDIC合同體系中的黃皮書
DB模式下總承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較EPC模式減少。
黃皮書模式下業(yè)主承擔(dān)不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)和例外事件的風(fēng)險(xiǎn)，并提出“有經(jīng)驗(yàn)的承包人在合理時(shí)間內(nèi)的注意義務(wù)”，承包商僅需承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工程量變化的風(fēng)險(xiǎn)以及“滿足合同規(guī)定的工程預(yù)期目的”的風(fēng)險(xiǎn)。
C.我國(guó)《工程總承包合同示范文本》
住建部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2021年印發(fā)由建緯所參與制定的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）,替代了《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216），用于更好規(guī)范化工程總承包市場(chǎng)。《房屋建筑和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第九條明確推薦使用住建部工程總承包示范文本。
《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)（GF-2020-0216）》確定了工程總承包的合同價(jià)格形式以總價(jià)合同為原則，且對(duì)于發(fā)包人（業(yè)主方）提出相應(yīng)的法律責(zé)任：第一，發(fā)包人要求存在遺漏及錯(cuò)誤的。發(fā)包人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因遺漏及錯(cuò)誤直接導(dǎo)致的后果同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)因此給承包人造成的損失。第二，發(fā)包人任意變更要求的。造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失；停工或者修改設(shè)計(jì)，發(fā)包人應(yīng)按照勘察人、設(shè)計(jì)人實(shí)際消耗的工作量增付費(fèi)用。第三，發(fā)包人不能履行協(xié)助義務(wù)且因不履行協(xié)助義務(wù)造成損失的，發(fā)包人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，承擔(dān)由此增加的工程費(fèi)用和延誤的工期。
我國(guó)《工程總承包合同示范文本》相較于FIDIC黃皮書、FIDIC銀皮書而言，更均衡分配了發(fā)承包雙方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
（2）建設(shè)總承包的風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任承擔(dān)
① F+EPC
F+EPC中即投資人與總承包單位同步招標(biāo)，要求總承包單位具備投資能力，可以理解為附條件施工招標(biāo)。雖然融資責(zé)任主體通常是業(yè)主方，但由于融資渠道是由承包方搭建，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放融資債務(wù)的時(shí)候，一方面是基于業(yè)主提供的擔(dān)?；驑I(yè)主信用，另一方面，承包商也承擔(dān)著“隱性連帶債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，若項(xiàng)目業(yè)主無力償還巨額債務(wù)，承包方難免會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)。
② EPC+O
在EPC+O模式下，承包方在完成施工的基礎(chǔ)上介入運(yùn)營(yíng)，是受托運(yùn)營(yíng)方，不僅要承擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)（如項(xiàng)目工程量大、周期長(zhǎng)等），還要承擔(dān)招商運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。
③ F+EPC+O
F+EPC+O模式下承包方承擔(dān)著F+EPC、EPC+O模式的融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
④ PPP+EPC
PPP+EPC模式下融資責(zé)任和運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任不一定在工程承包方，這也區(qū)別于前述的三種模式。該模式下社會(huì)資本方可直接與政府方進(jìn)行具體事宜的交涉與溝通，行使建設(shè)過程中項(xiàng)目業(yè)主的職責(zé)，同時(shí)因?qū)?xiàng)目的熟悉，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施難度選擇合適的承包隊(duì)伍。PPP+EPC模式一方面強(qiáng)化了投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，分散了建設(shè)方的風(fēng)險(xiǎn)，減輕了政府融資代建的工作量，另一方面將投資、設(shè)計(jì)與施工這些項(xiàng)目建設(shè)的必要環(huán)節(jié)有機(jī)地組織在一起，能克服資金投入對(duì)施工組織的制約，也能避免設(shè)計(jì)思路與施工安排的脫節(jié)。
⑤ 投資人+EPC
在投資人+EPC模式下業(yè)主方依托該項(xiàng)目尋找社會(huì)合作伙伴，共同出資、成立項(xiàng)目公司，通常需要以項(xiàng)目公司為主體推進(jìn)項(xiàng)目融資。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)該注意通過合法合規(guī)方式引入社會(huì)資本通過投建營(yíng)方式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)能力，避免涉及《政府投資條例》等法律法規(guī)所禁止的承包商墊資施工及形成政府隱性債務(wù)。
三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段三種總承包模式的地位和作用
承包模式的三次更迭正是我國(guó)建筑業(yè)從粗放式型向規(guī)?；s型轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要表現(xiàn)，我國(guó)不同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定著三種承包模式的推廣和適用，這有其背后深層的經(jīng)濟(jì)因素。每一種模式都是時(shí)代背景下最有益的探索、具有充分的現(xiàn)實(shí)意義。
（一）三種承包模式面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景
1. 回顧我國(guó)建筑領(lǐng)域承包模式的演變，可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展與改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀態(tài)同步。施工總承包模式對(duì)應(yīng)我國(guó)建筑企業(yè)發(fā)展初期階段，該階段我國(guó)的建筑施工企業(yè)初步建立，施工單位多處于高度離散和自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。施工總承包模式作為19世紀(jì)初在國(guó)際上比較通用的一種傳統(tǒng)模式，施工總承包模式下，設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工分離契合當(dāng)時(shí)建筑企業(yè)的發(fā)展能力；同時(shí)施工總承包模式自身適用于承包商按照業(yè)主提供的設(shè)計(jì)進(jìn)行施工的項(xiàng)目，如適用于傳統(tǒng)類型的土建、房屋和基礎(chǔ)設(shè)施，這也符合當(dāng)時(shí)我國(guó)從基建基礎(chǔ)薄弱到大力推廣城鎮(zhèn)化配齊各項(xiàng)基建工程的發(fā)展背景。
2. 伴隨著域外工程總承包模式的蓬勃發(fā)展，我國(guó)可資借鑒發(fā)展工程總承包模式的成熟經(jīng)驗(yàn)越來越多，隨著國(guó)內(nèi)建筑業(yè)改革的不斷深入，尤其是新型裝配式建筑、政府投資工程順應(yīng)改革之需，這些大型項(xiàng)目需采用工程總承包模式以擺脫施工總承包的弊端。而銀皮書EPC模式適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、廠房以及工業(yè)綜合體；黃皮書DB模式適用于能源、供水、污水處理、廠房和工業(yè)綜合體等，契合了我國(guó)的改革之需，我國(guó)政府部門對(duì)工程總承包模式及其價(jià)值的認(rèn)識(shí)也在逐步深入，推進(jìn)的措施也越來越具體。尤其在多年的施工實(shí)踐中，建筑企業(yè)也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且逐步形成了自身獨(dú)特的施工技術(shù)特長(zhǎng)。我國(guó)建筑市場(chǎng)的發(fā)包人從對(duì)承包人質(zhì)量、價(jià)格、工期的單一責(zé)任考慮，逐步傾向于選擇工程總承包方式。政府采用工程總承包發(fā)包項(xiàng)目也越來越多，契合我國(guó)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展方向。
3. 而當(dāng)前，我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要把“統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”作為建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重點(diǎn)內(nèi)容，國(guó)家鼓勵(lì)投資補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施短板。投融建營(yíng)一體化的建筑總承包模式應(yīng)時(shí)而生，旨在為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。此外，建筑企業(yè)經(jīng)過常年競(jìng)爭(zhēng)，成本優(yōu)勢(shì)逐步弱化利潤(rùn)空間不斷縮小，提升企業(yè)在投資、融資、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的能力，成為建筑企業(yè)拓展業(yè)務(wù)范圍和盈利空間的重要方向。從市場(chǎng)需求看，推動(dòng)建設(shè)總承包模式更適應(yīng)和符合目前我國(guó)各方主體的利益訴求，有利于解決發(fā)展中國(guó)家加快本國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐與政府投融資能力受限之間的矛盾，補(bǔ)足在城鎮(zhèn)化布局、工業(yè)化路徑、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等層面能力欠缺的困境。
（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下三種承包模式的社會(huì)功能
我國(guó)建筑企業(yè)發(fā)展初期階段，階段設(shè)計(jì)和施工力量十分薄弱，工程項(xiàng)目以國(guó)家計(jì)劃任務(wù)為主，以政府部門成立建設(shè)指揮部，自行設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)，自行組織工程項(xiàng)目建設(shè)。施工總承包模式將重點(diǎn)聚焦于施工環(huán)節(jié)，為承包單位在施工領(lǐng)域積累了長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，施工總承包模式長(zhǎng)期鍛造我國(guó)建筑企業(yè)的單一能力或者某項(xiàng)專業(yè)能力，這無疑推動(dòng)了承包方的壯大和發(fā)展。1980年，全民和城鎮(zhèn)集體所有制建筑施工企業(yè)僅有6604家；而2018年全國(guó)各種類型建筑業(yè)法人單位已超過120萬(wàn)家，其中具有建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)企業(yè)達(dá)到9.5萬(wàn)多家，是1952年的1539倍，年均增長(zhǎng)11.8%。
而工程總承包模式作為建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要措施，推行工程總承包的根本目的是推動(dòng)我國(guó)工程建設(shè)組織方式的變革。傳統(tǒng)施工總承包模式雖已然不符當(dāng)前的發(fā)展，該模式的最大弊端在于價(jià)值鏈的割裂，以及因此帶來的一系列協(xié)調(diào)問題、造價(jià)問題、責(zé)任不清問題等等不一而足，而要彌合價(jià)值鏈割裂的最佳方式就是工程總承包。工程總承包要求承包商企業(yè)具備復(fù)合型能力，倒逼企業(yè)能力升級(jí)，是推動(dòng)建筑企業(yè)發(fā)展的利器。
當(dāng)前，在全國(guó)加快推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)背景下，各地已確定或計(jì)劃多個(gè)十四五期間的重點(diǎn)項(xiàng)目，但項(xiàng)目資本金普遍短缺，通過建設(shè)總承包模式多元化籌集基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目所需資金，形成有效的補(bǔ)充，可一定程度上減輕資本金短缺壓力，降低融資成本，建設(shè)總承包模式為帶動(dòng)社會(huì)資本多元化參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功探索。同時(shí)投建營(yíng)一體化要求企業(yè)由原來單一的施工類企業(yè)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)成為一家集投資、融資、開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)為一體的大型建設(shè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，走內(nèi)涵集約式高質(zhì)量發(fā)展的新道路。
（三）建設(shè)總承包模式下配套法律服務(wù)發(fā)展
從單一化到集約式總承包模式的升級(jí)發(fā)展迭代對(duì)我國(guó)建筑業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出了更高的要求。企業(yè)應(yīng)逐步提升未雨綢繆的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，將法律服務(wù)貫穿整個(gè)工程項(xiàng)目并應(yīng)落到實(shí)處、防患于未然。實(shí)踐證明，這種注重超前防范糾紛的法律服務(wù)模式順應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，為建筑業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市建設(shè)的發(fā)展所迫切需要。
建設(shè)總承包模式下全過程法律服務(wù)包含前期土地招拍掛、投融資、組建項(xiàng)目公司；建設(shè)期的施工履約、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算；運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)行維護(hù)等配套法律服務(wù)。全過程法律服務(wù)的有效介入可將各環(huán)節(jié)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)消滅在萌芽階段，有效防范法律糾紛和避免法律風(fēng)險(xiǎn)。具體配套法律服務(wù)內(nèi)容如下：
1. 成立項(xiàng)目公司法律服務(wù)。
在就目標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行了有針對(duì)性的盡職調(diào)查和項(xiàng)目可行性研究后設(shè)計(jì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)。建設(shè)總承包模式下通常采用的投資結(jié)構(gòu)有以下基本的法律形式:公司型合資結(jié)構(gòu)、合伙制或有限合伙制結(jié)構(gòu)、非公司型合資結(jié)構(gòu)、信托基金結(jié)構(gòu)，因此具體選擇哪種模式建議咨詢專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行選擇。其中，公司型合資結(jié)構(gòu)、有限合伙制結(jié)構(gòu)和非公司型合資結(jié)構(gòu)在項(xiàng)目融資中應(yīng)用最為普遍。
在公司型項(xiàng)目公司中施工總承包人投資獲得項(xiàng)目公司股權(quán)，項(xiàng)目公司成為施工總承包人的參股公司，因此項(xiàng)目公司的投資方案設(shè)計(jì)的重要性對(duì)投融建營(yíng)一體化項(xiàng)目來說不言而喻，它直接關(guān)系到項(xiàng)目運(yùn)作的法律可行性、投資安全和投資的成本控制與收益水平。因此，項(xiàng)目投資方案的法律服務(wù)至關(guān)重要，在提供法律服務(wù)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目公司各方的投資比例和項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)。
在投資比例選擇方面，施工總承包人應(yīng)考慮自身的投資戰(zhàn)略以及其他各合資方的利益訴求和博弈，來確定相應(yīng)的持股比例；投資比例同時(shí)也與項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，需契合我國(guó)《公司法》的相關(guān)法律體系且考慮公司治理和內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。以國(guó)際工程柬埔寨甘再水電站項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目中中水電國(guó)際為項(xiàng)目EPC總承包商，2006年4月30日中水電國(guó)際全資項(xiàng)目公司(Sinohydro Kamchay Hydroelectric Project Company)在柬埔寨注冊(cè)成立(注冊(cè)資本100萬(wàn)美元，有效期99年)，且中水電國(guó)際擁有該項(xiàng)目公司100%股權(quán)。
若承包商控股投資則意味著其對(duì)項(xiàng)目公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理和其他高管任命以及對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)和決策權(quán)的主導(dǎo)權(quán)，而作為合資方以小比例參股形式拉動(dòng)EPC承包工程及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)的承包商，在董事、監(jiān)事、經(jīng)理和其他高管任命以及對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)和決策權(quán)方面則處于弱勢(shì)地位，甚至獲取不到董事、監(jiān)事、經(jīng)理或其他高管的名額，無權(quán)參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)決策。因此，建議聘請(qǐng)專業(yè)律師根據(jù)交易各方的利益訴求，提供合理的投資比例方案，確保委托方的權(quán)益。
2、融資模式的法律服務(wù)
仍以國(guó)際工程柬埔寨甘再水電站項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目屬于由新設(shè)立的項(xiàng)目公司作為貸款人的純項(xiàng)目融資方式，該項(xiàng)目資本金(28%)由股東(獨(dú)家)投入，債務(wù)部分(72%)采取“項(xiàng)目融資方式”(Project financing)向銀行貸款。2008年1月31日，中國(guó)進(jìn)出口銀行將第一筆項(xiàng)目借款匯入中國(guó)水電甘再項(xiàng)目公司賬戶，為現(xiàn)場(chǎng)施工的順利實(shí)施提供了資金保障，標(biāo)志著甘再項(xiàng)目融資工作正式完成。
在建設(shè)總承包模式下融資是項(xiàng)目運(yùn)作的血液，是項(xiàng)目運(yùn)作成功的財(cái)務(wù)保障。投資發(fā)起人需要從項(xiàng)目運(yùn)作初期就考慮和策劃融資模式，并在融資過程中與各方簽訂一系列融資協(xié)議，同時(shí)為確保債權(quán)人的利益，融資方式需設(shè)置各種擔(dān)保條件，融資交易模式無疑需配套相應(yīng)的法律服務(wù)。
能否順利融資是投建營(yíng)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，因此需考量融資結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)是指股本資金、準(zhǔn)股本資金與債務(wù)資金比例關(guān)系及相應(yīng)的來源。股本資金可以提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，是融資的安全保障。準(zhǔn)股本資金是一種從屬性債務(wù)，其債務(wù)序列低于有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)的貸款，只有在這些貸款得到償還后才可以得到補(bǔ)償。債務(wù)資金為融資方籌集各類資本，并承擔(dān)還本付息的法律責(zé)任。確定股本金與債務(wù)資金比例關(guān)系的基本原則是在不會(huì)因?yàn)榻鑲^多而傷害項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度的前提下，盡可能地降低項(xiàng)目的資金成本。
因此，建議咨詢專業(yè)律師關(guān)于融資結(jié)構(gòu)的法律意見，保證所安排的融資方案和擔(dān)保方案確實(shí)能夠起到預(yù)期的作用，保證稅收及其他利益能夠?qū)崿F(xiàn)。
3.項(xiàng)目建設(shè)期的法律服務(wù)
項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工履約階段，律師起草/審核/修訂設(shè)備安裝合同、材料采購(gòu)合同、專業(yè)分包等項(xiàng)目相關(guān)合同文件并參與合同談判，設(shè)置有利合同條款，將風(fēng)險(xiǎn)在合同訂立時(shí)進(jìn)行有效規(guī)避、約束。
工程律師審核本項(xiàng)目工程量清單、地勘報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)、圖紙會(huì)審紀(jì)要、施工組織設(shè)計(jì)、專項(xiàng)施工方案、施工進(jìn)度計(jì)劃、工程聯(lián)系單、設(shè)計(jì)變更及簽證、工程計(jì)量確認(rèn)表、材料價(jià)格核定單、甲供材交接記錄、各工序施工記錄、分部分項(xiàng)及單位工程驗(yàn)收資料、施工日志、重要?dú)庀笥涗浀荣Y料。
4. 項(xiàng)目竣工驗(yàn)收及工程結(jié)算階段的法律服務(wù)
工程律師指導(dǎo)編制竣工驗(yàn)收資料并協(xié)助竣工驗(yàn)收全過程；指導(dǎo)編制、提報(bào)或?qū)徍私Y(jié)算資料。
工程律師協(xié)助搜集、梳理、完善施工過程中的工程資料，包括全套施工圖紙（含圖紙目錄）、施工圖審查合格證書、施工許可證、開工報(bào)告、檢驗(yàn)批驗(yàn)收記錄、分部分項(xiàng)工程驗(yàn)收記錄、單位工程驗(yàn)收記錄及相關(guān)材料設(shè)備報(bào)驗(yàn)資料、全套竣工圖等等，用以證明本項(xiàng)目工程質(zhì)量合格。
工程律師協(xié)助總承包單位編制工程結(jié)算：包括合同內(nèi)容明確約定的費(fèi)用、合同內(nèi)其他費(fèi)用以及合同外的工程索賠費(fèi)用，并搜集、整理相應(yīng)證明資料，以備與建設(shè)單位、審計(jì)機(jī)構(gòu)或后期第三方鑒定機(jī)構(gòu)談判、溝通和核對(duì)使用。
工程律師協(xié)助建設(shè)單位審核總承包單位報(bào)送的工程結(jié)算資料并起草工程結(jié)算審核意見書以及審核回復(fù)函。
5.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的法律服務(wù)
投融建營(yíng)一體化項(xiàng)目在完工投產(chǎn)后的下一個(gè)運(yùn)作階段即項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，該階段是項(xiàng)目的投資成本和收益的回收階段。運(yùn)營(yíng)維護(hù)，顧名思義，其主要包括兩部分工作，一是項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，二是項(xiàng)目的維護(hù)，柬埔寨甘再水電站項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)商為總承包商中水電國(guó)際，而中國(guó)水利水電第十工程局負(fù)責(zé)電站運(yùn)行維護(hù)的具體工作?？紤]到我國(guó)承包企業(yè)大多不具備專業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力，在運(yùn)作投融建營(yíng)一體化項(xiàng)目時(shí)應(yīng)充分考慮運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)，如產(chǎn)品、服務(wù)定價(jià)、采購(gòu)過程、廣告宣傳、經(jīng)營(yíng)權(quán)益轉(zhuǎn)讓等均需配置相關(guān)法律服務(wù)以確保合法合規(guī)。
綜上所述，我國(guó)工程組織實(shí)施三種總承包模式不斷適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)背景下的發(fā)展脈絡(luò)。在新時(shí)代的發(fā)展階段，正逢建設(shè)總承包的春風(fēng)，愿這縷春風(fēng)真正打通“技術(shù)、市場(chǎng)、資本”最后一公里”，真正解決產(chǎn)能過剩、“建易管難”的現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)我國(guó)建筑業(yè)企業(yè)向數(shù)字化、全流程化發(fā)展，走內(nèi)涵集約式高質(zhì)量發(fā)展新道路。
