PPP新機制政策問答近日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)集中公開了一批PPP新機制相關(guān)政策咨詢問題并作出解答。
具體問題如下：
1.特許經(jīng)營項目是先立項還是先做實施方案？
2.哪些項目能夠采取特許經(jīng)營？
3.通過招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
5.關(guān)于項目運營期內(nèi)政府補貼。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營實施機構(gòu)？
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營項目？
8.如何界定“民營企業(yè)”？
9.“股權(quán)比例”是項目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
11.特許經(jīng)營者和項目公司關(guān)系是什么？
1.特許經(jīng)營項目是先立項還是先做實施方案？
原來PPP模式的實施流程是先由實施機構(gòu)委托編制項目可行性研究報告，然后到發(fā)改委立項，之后再編制實施方案，最后采購社會資本方。根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令），程序應(yīng)為先由實施機構(gòu)委托編制項目實施方案，然后采購特許經(jīng)營者，之后由中標(biāo)特許經(jīng)營者（或其設(shè)立的項目公司）編制項目可行性研究報告，最后到發(fā)改委立項。
但在實踐中，不少機構(gòu)受原來PPP模式的流程影響，仍然主張?zhí)卦S經(jīng)營項目還是要先做可行性研究報告并到發(fā)改委立項，然后再編制實施方案。為此，我司在國家發(fā)改委網(wǎng)上提交了政務(wù)咨詢，請求國家發(fā)改委對此給與官方確認(rèn)。
今日收到國家發(fā)改委的回復(fù)，具體如下：《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》對特許經(jīng)營項目實施流程作了明確規(guī)定。一是地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)。二是項目實施機構(gòu)參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。三是有關(guān)方面比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，履行特許經(jīng)營方案審核手續(xù)。四是通過公開招標(biāo)等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。五是規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。六是嚴(yán)格履行項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。七是做好項目建設(shè)實施管理。
特許經(jīng)營方案重點研究項目建設(shè)的必要性和可行性、項目采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性，屬于政府內(nèi)部決策程序。項目審批、核準(zhǔn)或備案是有關(guān)部門依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》對投資項目開展的法定投資管理手續(xù)。
2.哪些項目能夠采取特許經(jīng)營？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），哪些項目能夠采取特許經(jīng)營？
回復(fù)：特許經(jīng)營項目應(yīng)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目，項目應(yīng)有經(jīng)營收益，具備使用者付費的條件。哪些項目能夠采取特許經(jīng)營，應(yīng)根據(jù)項目實際情況，制定特許經(jīng)營方案，經(jīng)充分論證比選后，決定是否采取特許經(jīng)營模式。
3.通過招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
問題：《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）提到：“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。請問當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇投資者時是否與公平原則相沖突，造成了所有制的歧視？
回復(fù)：PPP直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，第二個P—Private指的就是“私人機構(gòu)”，在我們國家主要指民營企業(yè)和外商投資企業(yè)。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。2014年以來，出現(xiàn)大量國有企業(yè)特別是建筑類國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP的現(xiàn)象。PPP新機制強調(diào)要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。不宜將某一個階段的特殊情況作為衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)。《指導(dǎo)意見》在起草過程中充分征求了有關(guān)部門意見，和其他法律法規(guī)不存在沖突。
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
問題：《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）附件將“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路”納入“積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項目范疇，請問目前是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
回復(fù)： 收費公路項目大多屬于地方事權(quán)，地方政府可根據(jù)本地情況對收費公路新建（含改擴建）項目是否屬于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)定并向社會公開，選擇特許經(jīng)營者時將民營企業(yè)參與情況作為重要的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；未作統(tǒng)一規(guī)定的，原則上應(yīng)按照附件清單中的第二類項目進行招標(biāo)，不宜在公開招標(biāo)前即認(rèn)定為第三類項目。
5.關(guān)于項目運營期內(nèi)政府補貼？
問題：《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到“政府付費職能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本”具體如何界定？什么樣的補貼是合規(guī)的，要經(jīng)過什么樣的程序？如污水、垃圾處理、地鐵等類型項目，常見的都有財政補貼，而且是整個經(jīng)營期限內(nèi)每年都有補貼？
回復(fù)：國辦函〔2023〕115號文中關(guān)于項目運營期內(nèi)政府補貼有關(guān)規(guī)定可以從兩個方面來理解和把握。一是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項目的補貼應(yīng)是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個項目的補貼。二是對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼必須符合“一視同仁”的原則。如某個行業(yè)或某類項目有統(tǒng)一的政府補貼，這類項目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補貼。需要特別說明的是，國辦函〔2023〕115號文中明確指出，除在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，以及政府付費按規(guī)定補貼運營外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營實施機構(gòu)？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），地方國有企業(yè)能否作為實施機構(gòu)？
回復(fù)：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項目實施機構(gòu)。政府和社會資本合作項目中的實施機構(gòu)應(yīng)能夠代表政府和社會公共利益的要求。與特許經(jīng)營者談判和簽訂協(xié)議時，地方國有企業(yè)是否有權(quán)做出涉及公共利益相關(guān)承諾和要求需要商榷。
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營項目？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），地方本級國有企業(yè)是否可參與本級項目的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目？
回復(fù)：地方本級國有企業(yè)可作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。除此之外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目公司股東。
8.如何界定“民營企業(yè)”？
問題：請問如何界定《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的“民營企業(yè)”？
回復(fù)：我國法律并未對“民營企業(yè)”進行明確定義。可以通過排除法進行認(rèn)定，即除國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認(rèn)定為民營企業(yè)。
9.“股權(quán)比例”是項目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
問題：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》中提到的股權(quán)比例是指項目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
回復(fù)：項目公司股權(quán)比例。
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
問題：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中的第二類“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項目，是否必須有民營企業(yè)參股35%以上？民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
回復(fù)：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中提到“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項目，原則上應(yīng)由民營企業(yè)參股不低于35%?！肚鍐巍穼Φ诙愴椖康囊?guī)定是針對民營企業(yè)持有項目公司股權(quán)的比例，不應(yīng)穿透計算國有控股企業(yè)中的民間資本參股比例。按照上述關(guān)于民營企業(yè)認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，民間資本參股不低于35%的國有控股企業(yè)仍為國有控股企業(yè)，不宜單獨作為特許經(jīng)營者實施清單中第二類項目。
11.特許經(jīng)營者和項目公司關(guān)系是什么？
問題：《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的特許經(jīng)營者是否必須設(shè)立項目公司？特許經(jīng)營者和項目公司關(guān)系是什么？如以項目公司名義簽署了特許經(jīng)營協(xié)議，是否意味著項目公司成為特許經(jīng)營者？
回復(fù)： 特許經(jīng)營項目可由選定的特許經(jīng)營者直接實施，無需單獨成立項目公司。特許經(jīng)營者也可以成立項目公司，由項目公司作為具體的實施主體與實施機構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議?！吨笇?dǎo)意見》明確，“需成立項目公司的，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議”。與項目實施機構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議的協(xié)議簽署方，并不一定是特許經(jīng)營者。
本文來源 | 國家發(fā)改委官網(wǎng)